Konferencja pt. „Informacja publiczna, ale czy na pewno dostępna?”
Tezy
Dotyczy kierunków zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej (wg badania i propozycji INP PAN, RPO, SN).
1. Sprawy publiczne
¾ Pojęcie: „sprawy publiczne” ma i aktualnie oddaje, co do zasady sens normy konstytucyjnej z art. 61 ust. 1, w której od strony przedmiotowej jest mowa o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Mając na uwadze, iż dostęp informacji publicznej należy do wolności i praw politycznych w ramach wolności i praw człowieka i obywatela stanowionych bezpośrednio Konstytucją, a przywołany artykuł Konstytucji w ust. 4 deleguje do regulacji w ustawach jedynie trybu udzielania informacji, to oznacza, iż ustawą nie można określać zakresu przedmiotowego tego prawa.
¾ Z kolei w art. 61 ust. 2 mówi się o dostępie do dokumentów oraz prawie wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy, co należy uznać zarówno za zapewnienie środków dla uzyskiwania informacji o działalności, jak i niezależnie o prawie dostępu do dokumentów oraz wstępu na posiedzenia, jako prawie samodzielnym, a nie jedynie zapewnieniu, czy nawet zakreślenie katalogu zamkniętego środków pozyskania informacji.
¾ Użycie ogólnego pojęcia: „spraw publicznych” nie może być czytane, jako dyrektywa wykładni norm konstytucyjnych ani precyzowanie zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej, a może być traktowane tylko jako synonim dla prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i dostępu do dokumentów oraz wstępu na posiedzenia kolegialne organów władzy publicznej.
¾ Należy negatywnie odnieść się do wszystkich proponowanych „doprecyzowań” przedmiotowych poprzez próby zdefiniowania przedmiotu prawa do informacji publicznej, zastosowanie np. pojęcia: „zadań publicznych” lub ograniczenie do „dokumentów publicznych”. Zadania publiczne, po pierwsze, podlegają permanentnym zmianom i jest ich kilkaset, a więc nie można ich wyspecyfikować, a przede wszystkim jednoznacznie z prawa do informacji o działalności wynika prawo do informacji o każdym działaniu nawet takim, które jest podjęte poza zakresem zadania publicznego, wręcz z naruszeniem zasady legalizmu z art. 7 Konstytucji, czy czynności cywilnoprawnych podjętych w dominium przez organ sprawujący funkcję statio fisci, z naruszeniem kompetencji i uprawnień do reprezentacji.
¾ Podobnie dostęp do dokumentów nie może być wykładany, jako tylko prawo do dostępu do dokumentów publicznych w zakresie takim, w jakim ustawą, w prawie publicznym by je zdefiniowano, innymi słowy poprzez definicję „dokumentu” nie można ograniczać prawa do uzyskiwania informacji publicznej, gdyż należy tu interpretować z punktu widzenia zasady konstytucyjnej oraz prawa politycznego, jako prawo żądania dostępu do każdego takiego utrwalenia informacji, dokonanego w obszarze funkcjonowania władz publicznych lub na zlecenie tych organów lub osób pełniących funkcje publiczne, które zawiera informacje o działalności takich organów i osób, a więc stanowi nośnik informacji publicznej. Tym bardziej próby, poprzez wprowadzenie nowej kategorii „dokumentu wewnętrznego” i próbę ustawowego spozycjonowania takiego dokumentu jako niepublicznego należałoby uznać za niekonstytucyjną.
2. Prywatność osób pełniących funkcje publiczne (piastunów organu)
¾ Co do zasady zupełnie normalna i naturalna konkurencja wartości konstytucyjnych w obrębie wolności i praw człowieka, nieuchronność aksjologicznego podejścia do ważenia wartości, nie powinna w żadnym przypadku uzasadniać, czy usprawiedliwiać w drodze ustawowej określania priorytetu, czy przesłanek pierwszeństwa prywatności nad wolnością polityczną, prawem do informacji publicznej.
Nie ma, od strony legislacyjnej, na drodze ustawowej, możliwości stworzenia katalogu lub odpowiedniego pogrupowania zdarzeń bądź dóbr, które by uzasadniały danie prymatu jednej wolności lub prawu. Istotą jest tutaj to, że osoba publiczna w zakresie sprawowania funkcji publicznej, jeżeli podejmuje jakiekolwiek działania uzasadniając tą funkcją lub, które mają wpływ na wykonywanie takiej funkcji powinna i musi godzić się z tym, iż jest to sprawą publiczną ergo nie wchodzi w zakres prywatności chronionej konstytucyjnie.
Od drugiej strony można powiedzieć, iż przyjmując rolę piastuna organu lub inną funkcję publiczną taka osoba sama, świadomie, z wyboru ogranicza swój zakres prywatności, anonimowości, gdyż wchodząc w sferę życia publicznego powinna godzić się z tym, iż będzie i może podlegać ocenom z punktu widzenia zdolności i rzetelności wykonywania tej funkcji publicznej i musi być gotowa, aby w tym zakresie udostępniać informacje wchodzące skąd inąd, co do zasady standardowo w obszar danych osobowych lub informacji dotyczących np. życia kulturalnego danej osoby, edukacji czy nawet rodzinnego czy religijnego, o ile będzie z przejawami, działaniami w tych obszarach życia wychodzić w przestrzeń publiczną.
3. Centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach informacji publicznej
¾ Ułomność w dzisiejszym stosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie nadzoru i egzekwowania obowiązków w obszarze administracji publicznej, wynika przede wszystkim z faktu, iż informacja publiczna jako taka nie ma swojego ”właściciela” wśród naczelnych organów administracji rządowej właściwego w jej sprawach, ustawa kompetencyjna pozwala wskazać bądź na trzy organy lub co do całokształtu nie wskazuje żadnego, wydaje się, iż właściwość powinna tu być przypisana wprost Prezesowi Rady Ministrów, co nie przeszkadza aby w obszarze prowadzenia BIP, informatyzacji administracji, wykonywania obowiązków przez administrację rządową, nie przypisać właściwości np. Ministrowi Administracji i Cyfryzacji, a w zakresie wymiaru sprawiedliwości ministrowi właściwemu w tych sprawach, co z kolei nie powinno uprawniać do nadzoru nad wykonywaniem obowiązku przez sądy. Tu należałoby w istocie przypisać właściwość analogicznie do właściwości, co do nadzoru w sądach. To z kolei nie sprzeciwia się z punktu widzenia procedur dostępu do informacji publicznej, aby wyraźnie doprecyzować dostęp do akt postępowań i niektórych dokumentów w tych aktach postępowań, procedur administracyjnych, cywilnych i karnych odpowiednio.
¾ Zbędne jest i sprzeciwiałoby się samej zasadzie i prawu dostępu do informacji publicznej wprowadzenie „drugiej instancji” dla rozstrzygania o udostępnieniu (odmowie) informacji publicznej, gdyż jednym z elementów prawa do informacji publicznej jest niewątpliwie prawo do uzyskania informacji aktualnej i bez zbędnej zwłoki. Jeżeliby wprowadzono odwoływanie się w toku instancji od decyzji odmawiającej dostępu lub decyzji określającej warunki dostępu do organu centralnego lub naczelnego jako właściwego do rozpoznania odwołania, to istotnie wydłużyłaby się droga i czas pozyskania informacji oraz musiałby to być organ znacznie rozbudowany personalnie z działaniem w istocie za organ osób upoważnionych, rozstrzygających samodzielnie odwołania. Nie uwzględniając tu nawet wykonywania funkcji nadzoru i naturalnych w takim przypadku wyjaśnień, odpowiedzi dla organów administracji rozstrzygających w pierwszej instancji. Można by spokojnie przy tym założyć, iż organy obowiązane mając takiego decydenta w drugiej instancji, zanim sprawa by trafiła do sądu, to większa byłaby skłonność wydawania decyzji odmownych, sprawę pozostawiając do rozstrzygnięcia z odwołania w drugiej instancji.
¾ Wreszcie taki np. inspektor generalny ds. informacji publicznej z natury rzeczy stawałby się swoistym „głównym cenzorem” decydującym, jakie informacje publiczne udostępniać i raczej ugrzązłby w postępowaniach administracyjnych, a następnie z konieczności w postępowaniach przed sądami administracyjnymi, a nie wykonywał jako pierwszoplanowej funkcji nadzoru i dyscyplinowania, egzekucji obowiązanych do udostępniania informacji publicznej podmiotów.
Dlatego też nadzór powinien być wyraźnie wraz z odpowiedzialnością przypisany konkretnemu naczelnemu organowi administracji. Organem kontroli i nadzoru tu właściwym i tak jest NIK, a w interesie obywateli Rzecznik Praw Obywatelskich.
Opracowanie sporządzili:
Prof. Hubert Izdebski
Adw. Jan A. Stefanowicz
Prawo do informacji publicznej
Przedmiot, obowiązani i uprawnienia
1. „ Powszechny rząd bez powszechności informacji lub sposobu na jej zdobycie jest jak prolog do farsy albo tragedii, albo do obu naraz. Wiedza będzie zawsze górować nad niewiedzą, a ludzie, którzy chcą sami o sobie stanowić muszą uzbroić się w siłę, którą niesie wiedza”.
Walka o dostęp do informacji toczy się między społeczeństwem, które się go domaga, a rządzącymi, którzy nie chcą, by społeczeństwo go miało. Filozofia Madisona sugeruje, że nie może być demokracji bez swobodnego przepływu informacji, że tajność utrudnia polityczną edukację społeczeństwa, tak że wybory elektoratu są nie w pełni uzasadnione, możliwości jednostek, by sensownie reagować na inicjatywy polityczne są ograniczone, co tworzy klimat polityczny, w którym przeciętny obywatel nie darzy rządu zaufaniem, lecz odnosi się do niego wrogo i nieufnie.
Prawo do informacji nierozerwalnie łączy się z odpowiedzialnością, głównym celem każdego demokratycznego systemu rządów. Rzetelny osąd i ocena ze strony społeczeństwa, prasy i parlamentu jest trudnym, nawet bezowocnym dążeniem, jeżeli działania rządu i proces podejmowania decyzji są niedostępne publicznej analizie.
Z Konstytucji RP wynika jednoznacznie zasada, że wszelka informacja o sprawach publicznych, jeżeli nie została na podstawie ustawy objęta tajemnicą państwową lub służbową albo nie narusza godności, prywatności człowieka lub innych tajemnic ustawowo chronionych jest jawna i dostępna. Bardzo istotną przesłanką wykładni jest tu ograniczenie zakresu informacji publicznej do informacji o sprawach publicznych, a contrario (przeciwnie) informacja pozostająca w posiadaniu władz publicznych, a dotycząca spraw innych niż publiczne, a więc m.in. prywatnych, nie jest informacją publiczną. Co do zasady żadne władze publiczne lub inne osoby dysponujące informacją o sprawach prywatnych, nawet jeżeli jest ona w aktach (dokumentach) publicznych, nie mogą nią dysponować ani jej ujawniać.
Z Ustawy o dostępie do informacji publicznej można wywieść, że każda informacja o sprawach publicznych, także niejawna lub objęta tajemnicą na mocy innych ustaw, jest informacją publiczną aczkolwiek w danym zakresie i czasie nie jest objęta prawem dostępu. Można więc powiedzieć, że zbiór informacji publicznych dzieli się dychotomicznie (dwudzielnie) na te jawne, a więc dostępne i niejawne lub chronione szczególnymi tajemnicami, a więc niedostępne w trybie Ustawy. Jednoznacznie z art.1 ust. 1 w zw. z art. 5 tej Ustawy wynika domniemanie, iż informacja publiczna jest nie tylko jawna, ale i dostępna. Tym samym to obowiązany do udostępniania informacji musi wykazać, że wyłączono jawność i dostęp.
Nie można w żadnym razie uznać za sprawy publiczne, a więc objąć kategorią informacji publicznej, spraw prywatnych (danych osobowych, życia osobistego, rodzinnego, religijnego itd.), a także informacji, która naruszałaby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. Co do danych osób prawnych oraz obszaru działalności gospodarczej można wywodzić inną regułę. Jednak gestorem informacji jest i tak dana osoba (przedsiębiorca), od której bez wyraźnej podstawy prawnej, informacji nie można żądać. Wobec tego, o ile sprawa, której informacja dotyczy, nie jest jednocześnie sprawą z zakresu działań władz publicznych (realizacji zadań publicznych), nie można jej uznać za sprawę publiczną. Można więc powiedzieć, że informacja, którą dysponuje władza publiczna, dzieli się na
Informację o:
· sprawach publicznych,
· sprawach prywatnych,
· sprawach, które ze względu na działania, których dotyczą i podmiot je podejmujący uznane by mogły być za publiczne, to wobec tego, że dotyczą osób prywatnych, ich dóbr osobistych, które mogłyby zostać naruszone w wyniku uznania spraw za publiczne - za takie nie mogą być uznane.
Te dwie ostatnie kategorie, chociaż różne, można określić wspólnym mianem sfery prywatności. Informacją publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 Ustawy są objęte wyłącznie sprawy publiczne, w tym dokumenty urzędowe, a nie są jej przedmiotem sprawy prywatne lub dokumenty prywatne.
Jeżeli dokument prywatny znajdzie się w posiadaniu władz publicznych lub informacja z zakresu spraw prywatnych znajdzie się w aktach spraw administracyjnych, to nie stają się przez to przedmiotem informacji publicznej. Tak też jest i z danymi osobowymi, czyli wszelkimi informacjami dotyczącymi zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.
2. Zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są wszelkie władze publiczne i inne osoby prawne lub fizyczne, jeżeli wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Co do zakresu obowiązku informowania to z punktu widzenia obowiązanych będzie to po prostu ta informacja publiczna, którą dysponują lub powinny dysponować w wyniku prostego przetwarzania danych, które posiadają (najczęściej agregowania). Odpowiedzialne za organizację udostępniania informacji publicznej są uprawnione organy tych władz lub osób publicznych (osoby reprezentujące lub sprawiające funkcję organu).
Należy podkreślić, że zarówno z Konstytucji RP jak i z art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy wynika zasada dostępu do informacji publicznej na każdym poziomie (naczelne, centralne, terenowe) władz publicznych, tak sądowniczej stanowiących, jak i wykonawczych. Na podstawowym poziomie, tam, gdzie każdy obywatel spotyka się na co dzień z wykonywaniem zadań publicznych, mamy do czynienia z podmiotami obowiązanymi takimi jak szkoły, szpitale, administracja publiczna miast i administracji rządowej jak i gmin. Można powiedzieć, że obowiązek udzielania informacji publicznej występuje przede wszystkim na poziomie pierwszego kontaktu obywatela z władzą. Obowiązkiem organów samorządu terytorialnego oraz rządowej administracji terenowej jest to, aby jednostki pierwszego kontaktu tej administracji mogły i chciały informacji publicznej udzielić, tak aby obywatel nie był zmuszony udawać się każdorazowo do np. wojewody, ministra czy wójta, burmistrza, starosty itd. Dlatego też organy samorządów terytorialnych powinny zapewnić właściwe wdrożenie realizacji Ustawy w jednostkach podległych i zależnych.
3. Prawo każdego (oczywiście każdego podmiotu poddanego jurysdykcji właściwych
polskich organów władzy publicznej, choćby tylko ze względu na fakt znajdowania się na terytorium RP) wynika zarówno z ogólnych zobowiązań prawno międzynarodowych RP - w tym Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, stanowiącej, zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji, źródło naszego prawa wewnętrznego o mocy co najmniej równej ustawom - jak i przyznania każdemu, a nie tylko obywatelom, paralelnych praw we wspomnianych przepisach art. 61, art. 54 ust. 1 i art. 74 ust. 3 Konstytucji.
Tak więc, każdy ma prawo bez wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, domagać się od władzy publicznej informacji o działalności władz publicznych, a więc tak działaniach jak i zaniechaniach, a prawo dostępu do dokumentów jest tylko jednym z uprawnień i gwarancją takiego prawa. Niezależnie od tego czy i jak informacja została utrwalona czy też fakt np. zaniechania wykonania obowiązku lub też brak agregacji danych zawiniony, każdy może żądać informacji o tych faktach (braku) jak i podania danych, których aktualnie brak.
Zgodnie z art. 61. 3 Konstytucji RP i art. 5 Ustawy, prawo do informacji publicznej
Podlega jednak ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Można wyróżnić ze względu na chronione dobra dwa obszary tajemnic:
· zastrzeganą ze względu na dobro ogółu (Państwa), określoną Ustawą o ochronie informacji niejawnych;
· chronioną ze wzglądu na prywatność jednostek, a więc obywateli czy przedsiębiorców, tajemnicę życia prywatnego (chroniącą dobra osobiste, w tym dane osobowe, życie osobiste, religijne, rodzinne) i tajemnicę przedsiębiorcy (przemysłową, handlową, organizacyjną, korporacyjną).
Tajemnice stanowione ze względu na dobro publiczne, to tajemnice chroniące interes władz publicznych (Państwa) lub nasz wspólny interes ogólnospołeczny. Wyłączają one jawność spraw publicznych ze względu na interes publiczny.
Inne tajemnice ustawowo chronione to szczególne tajemnice zawodowe i tajemnice kontroli, które same w sobie nie stanowią odrębnych tajemnic (a więc nie są samodzielną podstawą ochrony), lecz zabezpieczają nienaruszalność tych pierwotnych, podstawowych tajemnic, a więc tajemnicy życia prywatnego, tajemnicy państwowej służbowej czy przedsiębiorcy, poufności informacji w obszarze publicznego obrotu papierami wartościowymi. Te szczególne to np. bankowa, skarbowa, lekarska, adwokacka.
Dane osobowe z różnych przyczyn i w różnej formie mogą znaleźć się w dyspozycji władz. Z art. 47, 51 ust. 1 i 76 Konstytucji RP można wywieść prawo do prywatności, a więc ochrony życia prywatnego. Sprawy prywatne (życie prywatne) to sprawy życia osobistego, rodzinnego, religijnego wraz z dobrami osobistymi, a życie zawodowe, w tym naukowe, społeczne, kulturalne i twórczość człowieka jest realizowane tak w obszarze jego życia prywatnego, jak i publicznego. Dlatego też pewne informacje z zakresu np. działalności naukowej, artystycznej, społecznej mogą być upublicznione, a więc i jawne, a inne mogą stanowić element życia prywatnego i podlegać ochronie prywatności. Podobnie jest z ochroną dóbr osobistych, które są chronione w odpowiednim zakresie bez względu na to czy są przedmiotem informacji jawnej w sferze życia publicznego, czy też informacji chronionej w sferze życia prywatnego.
Ustawa w art. 5 ust. 2 wskazuje na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy jako na przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej. Nie odwołuje się do ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych, lecz wprost do tych wolności i praw Konstytucji RP, których środkiem ochrony jest regulacja ochrony danych osobowych. Dla praktycznych potrzeb można przy stosowaniu Ustawy posługiwać się określeniem niejawnych danych osobowych dla zbioru informacji z zakresu życia prywatnego, pamiętając jednak, że tytułem do ochrony jest prawo do prywatności i konkretne tajemnice ustawowo chronione. Ponadto trzeba pamiętać, że jawność danych z zakresu życia publicznego lub zawodowego, ujawnianych na podstawie przepisów szczególnych nie oznacza, że są to dane osobowe pozbawione ochrony na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych lub przepisów o ochronie dóbr osobistych, nawet gdy udostępnione są instytucjom publicznym lub publicznie. Operacje na jawnych danych, przetwarzanie, wykorzystanie w sposób uwłaczający lub w inny sposób naruszające dobra chronione jest oczywiście zabronione.
Jan A. Stefanowicz
